Час скасувати зонування? Нова книга робить справу

У багатьох містах США житло є занадто дорого. Ціни на житло в прибережних містах, таких як Нью-Йорк і Сан-Франциско, як відомо, надзвичайно високі, але навіть у внутрішніх містах, таких як Нашвілл і Денвер, ціни швидко зростають. дослідження шоу що зонування значною мірою сприяє високим цінам на житло в Америці, і в новій книзі, Довільні лінії: Як зонування зламало американське місто і як це виправити, колишній планувальник Нью-Йорка М. Нолан Грей переконливо стверджує, що міста повинні скасувати кореневе зонування.

Перш ніж обговорювати проблеми із зонуванням, Грей (повне розкриття: Грей є другом і іноді співавтор) розповідає читачеві, що таке зонування, а що ні. Зонування поділяє землекористування на три широкі категорії — житлове, комерційне та промислове — а також численні підкатегорії та регулює щільність. Зонування – це не будівельні норми, збереження історичних пам’яток, розпорядження про розподіл, перевірка проекту, екологічне регулювання чи комплексне планування. Усі ці інструменти місцеві органи влади використовують для формування антропогенного середовища, але вони не є зонуванням.

Чітке визначення зонування є важливим, оскільки ідея скасування зонування може здатися радикальною, якщо люди вважають, що це єдиний спосіб, яким місцева влада може пом’якшити неприємності міського життя. Але, як пояснює Грей, хоча зонування має великий вплив на форму міста, воно мало робить його зручнішим для життя.

Книга поділена на три частини. Частина перша пояснює, що таке зонування і чому воно було створене. У другій частині представлено чотири критики зонування: воно збільшує витрати на житло, знижує економічне зростання, сприяє економічному та расовому поділу та сприяє розростанню. У третій частині обговорюється поточна реформа зонування та перші успіхи; виступає за скасування зонування; і розглядає, як могло б виглядати планування міста у світі без зонування.

Коротка історія зонування

Грей нагадує нам, що зонування є відносно новим. Перший код зонування було прийнято в Нью-Йорку в 1916 році, ледве більше 100 років тому. Проте міста вже існували тисячі років, і чиновникам і мешканцям тих міст до зонування доводилося справлятися з усіма неприємностями, які заважають сучасному міському життю — шумом, забрудненням, утилізацією відходів, заторами — без зонування. Чи зонування запропонувало місцевій владі новий, ефективніший спосіб покращити життя міста? Не зовсім, каже Ґрей.

Хоча проблеми міського життя були й є надто реальними, Ґрей пояснює, що зонування швидко перейшло від інструменту вирішення традиційних неприємностей до чогось більш мерзенного — способу виключити людей певних рас, класів доходу та професій із бажаних районів.

Як приклад, Ґрей наводить постанову про зонування Берклі, штат Каліфорнія, прийняту невдовзі після постанови Нью-Йорка. Він містив перший в країні зональний район для однієї сім'ї. Нібито про захист характеру сусідства та обмеження заторів — загальні рефрени прихильників сучасного зонування — він забороняв більш доступні варіанти житла, такі як квартири та багатоквартирні будинки.

Він також заборонив підприємствам, таким як китайські пральні, працювати в житлових кварталах. Хоча це не було заявленою метою, це правило зручно тримало китайських іммігрантів подалі від більш заможних корінних жителів, оскільки в той час більшість людей жило неподалік від своєї роботи, щоб вони могли піти на роботу.

Ці дві ідеї — надання пріоритету окремим односімейним будинкам і заборона більшості підприємств у житлових кварталах — стали опорою сучасних постанов про зонування, які продовжують сприяти доходам і расовій сегрегації.

Розповідь Грея про роль федерального уряду в просуванні місцевого зонування є особливо проникливою. У 1923 році лише 218 муніципалітетів мали постанови про зонування. До 1936 року понад 1,000 органів місцевого самоврядування прийняли зонування. Федеральні чиновники, такі як тодішній міністр торгівлі Герберт Гувер, сприяли цьому швидкому розширенню зонування, тому що вони хотіли суспільства широкого володіння будинками, яке б відновило «національний характер» і підтримувало будівельну індустрію.

Для досягнення своїх цілей Гувер зібрав Консультативний комітет з міського планування та зонування. Він складався з кількох зірок тогочасного руху планування, включно з видатним ландшафтним архітектором Фредеріком Лоу Олмстедом-молодшим. Комітет розробив Закон про стандартне зонування (SZEA), який являв собою типове законодавство, яке могли прийняти штати та надавало муніципалітетам повноваження створювати місцеві розпорядження про зонування. Гувер і комітет активно пропагували SZEA, і до 1930 року 35 із тодішніх 48 штатів запровадили законодавство, часто за зразком SZEA, яке дозволяло місцевим органам влади здійснювати зонування. Пізніше федеральний уряд ще більше заохочував зонування, зробивши постанови про зонування умовою для отримання допомоги Федеральної житлової адміністрації та інших федеральних грантів і позик.

Високі витрати на зонування

Друга частина книги пояснює чотири проблеми, які виникають через зонування. По-перше, зонування збільшує витрати на житло. Як пояснює Грей, правила зонування, які обмежують щільність житлової забудови, такі як мінімальні розміри ділянок, обмеження на багатоквартирне житло, обмеження висоти та мінімальні вимоги щодо паркування зменшити подачу житла. Коли пропозиція житла не встигає за попитом, ціни зростають. У двох словах, це те, що відбувається в кожному дорогому районі в кожному дорогому місті країни.

Друга ціна, яку обговорює Ґрей, — це негативний вплив зонування на державу економічного зростання. Коли люди не можуть переїхати в міста з більшими можливостями роботи та вищими зарплатами, страждає вся країна. Ми втрачаємо товари та послуги, які б виробляли люди, якби вони могли дозволити собі переїзд, і, затримуючи людей у ​​місцях з нижчими зарплатами та меншими можливостями, ми неминуче витрачаємо більше грошей на програми соціального захисту.

Далі Грей описує, як зонування сприяє сегрегації. Ранні кодекси зонування містили явно расові висловлювання, але після того, як суди визнали такі висловлювання незаконними, чіткі расові обмеження були замінені іншими обмеженнями, які в основному досягли того самого результату. Правила зонування, які обмежують або забороняють будівництво дешевших квартир, дуплексів або триплексів і натомість вимагають від людей купувати односімейні будинки на великих ділянках, заважають людям з низькими доходами купувати житло в багатьох районах. Оскільки чорні, латиноамериканці та інші групи меншин мали — і все ще мають — нижчі доходи, ніж білі в середньому, ці правила призвели до широко поширеної расової сегрегації та сегрегації за доходами, яка існує донині.

Нарешті, зонування сприяє розростанню, що завдає шкоди навколишньому середовищу. Ґрей розповідає історію з цього приводу зі своїх днів планування. Забудовник запропонував проект перетворення старої будівлі лікарні на багатоквартирний будинок з медичними приміщеннями на першому поверсі та приблизно 140 квартирами з обмеженим доходом разом із 220 одиницями ринкової ціни. Ділянка була поруч із транзитним транспортом, тому багато людей могли жити в будівлі, не потребуючи автомобіля. Як пише Ґрей, «з точки зору планування, це був удар». Тим не менш, деякі місцеві жителі скористалися процесом перезонування, щоб категорично виступити проти проекту, стверджуючи, що нова забудова завдасть шкоди навколишньому середовищу.

Думка про те, що ріст шкідливий для навколишнього середовища, поширена серед противників більшого розвитку, але, як пояснює Грей, щільніший розвиток кращий для навколишнього середовища. Це полегшує людям добиратися до певних місць пішки або на велосипеді, що зменшує потребу в автомобілі та супутні викиди. Квартири та дуплекси також потребують менше енергії для обігріву та охолодження, ніж окремі будинки на одну родину, оскільки вони зазвичай менші та мають менше стін, відкритих назовні. Нарешті, більш щільна забудова зменшує потребу в новій забудові на околицях міст, що означає більше лісів, парків і відкритого простору.

Як скасувати зонування

Після пояснення значних витрат зонування Грей повертається до свого головного аргументу — необхідності скасування зонування. Щоб показати, що скасування зонування не призведе до катастрофи, Грей звертається до Х’юстона, єдиного великого міста в Америці, яке не має традиційного зонування.

Як пояснює Ґрей, землекористування в Х’юстоні в основному відповідає шаблону, який спостерігається в інших містах: підприємства розташовані на магістральних дорогах, будинки розташовані в тихіших житлових районах, квартири часто розташовані в багатофункціональних районах, а промислове використання знаходиться далеко від житлових районів. Це тому, що система цін природним чином розподіляє дефіцитну землю в Х'юстоні, виконання роботи департаментів планування інших міст, але без негативних побічних ефектів. Як наслідок, Х’юстон є таким же зручним для життя, як і зоновані міста, але дешевшим, оскільки без зональних обмежень пропозиція житла може не відставати від попиту.

Ґрей пропонує два кроки, які можуть зробити інші міста, щоб бути схожими на Х’юстон. По-перше, муніципалітети повинні вимагати, щоб розпорядження про зонування регулярно схвалювалися переважною більшістю на референдумі в рік виборів. Мешканці Х’юстона тричі голосували за зонування — у 1948, 1962 та 1993 роках — і щоразу відхиляли його. Якщо інші міста дозволять жителям голосувати за зонування, ми можемо побачити еквівалентні результати в інших місцях.

Власники будинків, які хвилюються про вартість майна, і місцеві чиновники, яким потрібні їхні голоси, можуть не захотіти запроваджувати вимогу щодо голосування самостійно, але оскільки уряди штатів остаточно контролюють, що дозволено робити місцевим органам влади, закон штату, який вимагає проведення регулярних референдумів щодо зонування, може належним чином змусити їх руку. У всій книзі Ґрей підтримує перевагу державою місцевих правил зонування, щоб подолати місцевий НІМБізм, і правило державного референдуму є прикладом цього.

Другим кроком є ​​створення процесу, який дозволить найзапеклішим прихильникам зонування впроваджувати правила, схожі на зонування, у їхніх безпосередніх сусідах. Х'юстон зробив це, дозволяючи регіонам погоджуватися на суворіші правила на основі голосування власників нерухомості, яких це стосується. Створення можливості для більшого контролю над околицями може заспокоїти мешканців, які віддають перевагу зонуванню, і водночас не дасть їм нав’язати свої переваги всьому місту.

Життя після зонування

Отже, як виглядає планування міста без зонування? Грей пропонує кілька ідей.

Звільнені від примусового зонування, планувальники повинні зосередитися на послабленні фактичних зовнішніх ефектів. Шум, забруднення та затори є реальними проблемами в містах, але зонування не є єдиним чи найкращим способом їх вирішення. Встановлення стандартів для різних зовнішніх ефектів, наприклад, правил шуму, не вимагає традиційного зонування. Проектувальники та поліція можуть забезпечувати дотримання стандартів, тоді як закон про делікти та служби посередництва можуть вирішувати суперечки між сусідами, коли це необхідно. Окрім забезпечення виконання коду, Грей вважає, що планувальники повинні брати участь у процесі посередництва.

Скасування зонування також дасть планувальникам більше часу для роботи над фактичним плануванням міста — прокладкою сітки вулиць, забезпеченням місця для парків і визначенням місць розташування шкіл та інших громадських об’єктів для майбутнього зростання. Щоб переконатися, що їхнє планування працює, Грей пропонує планувальникам збирати та аналізувати більше даних, таких як час поїздок, якість повітря та ціни на житло. Чи можуть люди дістатися до роботи за розумний проміжок часу? Чи можуть люди дозволити собі переїхати до міста? Ці питання повинні займати час планувальника, а не питання про те, чи може житловий будинок мати два чи три поверхи або чи є пральня схваленим використанням комерційного простору.

Висновок

Загалом книга Грея є чудовим доповненням до літератури з питань житлово-комунального регулювання та землекористування. Він чітко діагностує проблеми, спричинені зонуванням, і пропонує розумні рішення для покращення способу використання землі американськими містами. Його досвід як практикуючого планувальника посилює його критику та рекомендації. Хоча я погоджувався не з усім — його пропозиції підтримувати доступність житла в районах, що розвиваються, передбачають занадто велике втручання уряду, як на мій смак, — головний аргумент книги переконливий: замість того, щоб покращувати міста, місцеві жителі переважно використовують зонування, щоб виключити прибульців. Грей правий, ми повинні скасувати зонування. Сподіваємось, ця ідея набуде поширення в містах по всій країні.