Верховний суд затьмарює майбутнє правил EPA щодо чистого повітря, що загрожує кліматичним цілям

Постанова SCOTUS може загальмувати зусилля з боротьби зі зміною клімату, вплинути на інвестиції в енергетику та збільшити регуляторний ризик

Сьогодні Верховний суд Сполучених Штатів різко обмежив повноваження Агентства з охорони навколишнього середовища регулювати викиди парникових газів (ПГ) від вугільних електростанцій. Вигравши вуглевидобувні штати та компанії, що займаються викопним паливом, Суд постановив, що Конгрес не надав EPA повноважень розробляти обмеження на викиди парникових газів на основі загальносистемного підходу, спрямованого на перехід виробництва електроенергії з вугілля на чистіший газ і відновлювані джерела енергії. Розділ 111(d) Закону про чисте повітря дозволяє EPA регулювати лише дії на окремих підприємствах, а не встановлювати обов’язкові заходи для всього енергетичного сектора. Постанова 6 до 3, в Західна Вірджинія та ін. проти Агентства з охорони навколишнього середовища та ін. (Справа № 20-1530), обмежує EPA регулюванням викидів від автономних електростанцій без ширших інструментів, необхідних для переходу до чистішої електромережі. Рішення може завадити зусиллям у боротьбі зі зміною клімату. Це також може вплинути на інвестиції в енергетичні активи, включаючи відновлювані джерела енергії, і створити більшу регуляторну невизначеність.

Заперечення старого кліматичного правила для блокування майбутніх правил

Ця складна справа, яка стосується як екологічних, так і адміністративних питань, була вирішена Судом, незважаючи на те, що спірні постанови – План чистої електроенергії президента США Барака Обами 2015 року – так і не були реалізовані і пізніше були скасовані. Суд міг відмовитися від розгляду справи, поданої штатом Західна Вірджинія, іншими штатами та компаніями, що видобувають викопне паливо, на підставі того, що, оскільки наразі не існує регуляторного плану для оскарження, не існує жодного «справи чи суперечки», які можна було б запобігти. рішення суду. Скасування попередніх регуляторних режимів скорочення викидів парникових газів на електростанціях зробило цю проблему спірною, і ще не назріло оскаржувати будь-які правила, які EPA, як очікується, опублікує, щоб замінити попередні плани.

Натомість Суд пішов на незвичайний крок, надавши certiorari, з усними аргументами в лютому 2022 року, піднявши низку питань, які стосувалися ширших питань регуляторних повноважень і делегування Конгресом повноважень щодо виконання в майбутніх справах.

Незважаючи на те, що EPA не забезпечує дотримання Плану чистої енергії та перебуває в процесі створення нових правил, Західна Вірджинія проти EPA незважаючи на це, згідно з думкою більшості головного судді Джона Робертса, справа підлягала судовому розгляду. Він сказав, що Західна Вірджинія та інші штати мають право подати до суду на EPA, оскільки вони постраждали від правила (хоча воно більше не виконується), яке «вимагає від них суворішого регулювання викидів електростанцій у межах своїх кордонів». Він додав, що справа не є спірною, навіть якщо EPA не висловило наміру відновлювати старий План чистої електроенергії, оскільки не «абсолютно ясно, що нібито протиправна поведінка не може бути обґрунтовано повторена», і уряд не зробив цього. винесла свій тягар доведення того, що майбутня нормотворча діяльність не буде «знову встановлювати обмеження на викиди, засновані на зміні покоління».

План чистої електроенергії EPA

Положення EPA, що реалізують План чистої електроенергії на 2015 рік, розглядаються в Західна Віргінія справи, були видані в серпні 2015 року відповідно до розділу 111(d) Закону про чисте повітря. Правила 2015 року встановлюють цілі штату та надають державам повноваження визначати, як найкраще зменшити викиди парникових газів. Така координація між федеральним штатом є типовою для правил Закону про чисте повітря. Штати могли б досягти скорочення викидів відповідно до директиви EPA шляхом збалансування кожного з трьох будівельних блоків плану:

1. Зміни на рівні заводу для підвищення ефективності електростанції на викопному паливі за рахунок зниження швидкості тепла на станції (наприклад, шляхом спільного спалювання газу з вугіллям) та іншим чином зменшуючи специфічні для заводу викиди;

2. переведення електростанцій з вугілля на природний газ, таким чином зменшуючи викиди парникових газів у сукупності генеруючих ресурсів держави; і

3. Зрушення в масштабах штату для збільшення потужностей відновлюваних джерел енергії, до переходу від викопного палива до відновлюваних джерел, до зменшення попиту на енергію за рахунок підвищення ефективності, або до запровадження механізму обмеження та торгівлі або вжиття інших кроків для зменшення вуглецевої інтенсивності електроенергії. сітка.

Суд в Західна Вірджинія проти EPA згорнули другий і третій будівельні блоки. Правило, яке вимагає від штатів розробити загальносистемні скорочення середніх викидів парникових газів у своїх електромережах, перевищило повноваження, надані Конгресом EPA відповідно до Закону про чисте повітря, згідно з Судом.

Сфера повноважень регуляторного органу та судового контролю

Незважаючи на те, що це рішення є руйнівним для здатності EPA боротися зі зміною клімату в нових правилах викидів, ситуація могла бути ще гіршою для екологів. Вивчаючи обсяг повноважень EPA щодо регулювання викидів парникових газів відповідно до Закону про чисте повітря, Суд мав вибір щодо того, як далеко зайти.

Суд не скасував прецедентів, які підтвердили здатність EPA регулювати викиди парникових газів відповідно до розділу 111 Закону про чисте повітря. Це лише зв’язало руки EPA, роблячи це. Уряд Сполучених Штатів давно визначив, що викиди парникових газів забруднюють атмосферу та спричиняють значний і шкідливий вплив на навколишнє середовище людини. У 2007 році в Массачусетс проти EPA, Верховний суд США встановив, що EPA має повноваження регулювати парникові гази, такі як вуглекислий газ, як «забруднювачі повітря» відповідно до Закону про чисте повітря. Спираючись на Массачусетс справи та інших прецедентів, суди прийняли цю позицію як усталений закон. Як зазначила суддя Олена Каган у своєму інакомисленні в Західна Віргінія «Стаття 111 Закону про чисте повітря наказує EPA регулювати стаціонарні джерела будь-якої речовини, яка «спричиняє забруднення повітря або значною мірою сприяє цьому» і яка «може обґрунтовано передбачати, що загрожуватиме громадському здоров’ю чи добробуту». 42 USC §7411(b)(1)(A).»

Статути, прийняті Конгресом, надають регуляторним органам повноваження виконувати закон. Статути, за необхідністю, є менш конкретними, ніж висновки, процедури, стандарти та механізми, прийняті агентствами в офіційному процесі нормотворчості. Суд залишив без змін Chevron доктрина (походить зі справи 1984 року), згідно з якою суди традиційно виявляють повагу до федеральних органів виконавчої влади при тлумаченні законів, які вони застосовують, але Суд зазначив, що така повага не є доречною в цьому випадку. Оскільки регулювання EPA в енергетичному секторі не є чітко дозволеним Конгресом, більшість сказала, що EPA має вказати на «чіткий дозвіл Конгресу» щодо повноважень, на які воно претендує на прийняття «рішень величезного економічного та політичного значення». Суд має вирішити це «важливе питання», і він не знайшов такого «чіткого дозволу» в статуті. У незгоді підкреслювалося, що «доктрина головного питання» зазвичай використовується, коли значні дії агентства суперечать чітким вказівкам Конгресу, чого не було в Плані чистої енергії, тому повага до EPA була б доречною.

Вплив постанови щодо регулювання клімату

Здатність EPA регулювати викиди парникових газів є ключовим фактором для досягнення Сполученими Штатами своїх довгострокових кліматичних цілей. Незважаючи на те, що прийнятий президентом Обамою план чистої електроенергії, який є предметом справи у Західній Вірджинії, так і не був повністю реалізований, очікується, що цього року адміністрація Байдена випустить власні правила щодо скорочення викидів парникових газів. Те, як EPA може змусити штати перейти від забруднюючих джерел виробництва (наприклад, електростанцій, що працюють на вугіллі), до більш ефективних газових когенераційних установок і, особливо, відновлюваних джерел енергії, значною мірою залежить від того, як адміністрація та Конгрес відреагують на сьогоднішнє рішення суду.

Як підтверджено іншими рішеннями суду, EPA має повноваження регулювати як викиди ПГ, так і (з 1971 року) теплові електростанції. План чистої електроенергії на 2015 рік був розроблений спеціально для того, щоб знайти найкраще, найдешевше рішення для скорочення викидів ПГ від електростанцій. Системне усереднення викидів максимально ефективно розподіляє навантаження на мережу. Раніше EPA визначило, що скоротити викиди ПГ до рівня, необхідного для досягнення кліматичних цілей, буде неможливо, якщо федеральне екологічне регулювання буде обмежуватися змінами на рівні заводу, а не декарбонізацією в системі.

Адміністрація Байдена прагне вдвічі скоротити загальні викиди парникових газів до 2030 року та повністю декарбонізувати енергетичний сектор до 2035 року. На виробництво електроенергії припадає 25% усіх викидів ПГ у США, причому 60% цих викидів надходять від вугільних електростанцій та більша частина балансу надходить від газової генерації. Лише транспортний сектор створює більше парникових газів, і з переходом на електромобілі стане ще більш актуальним питання екологізації мережі.

У результаті сьогоднішнього рішення Верховного суду майбутнє регулювання EPA викидів електростанцій буде дорожчим і менш ефективним. Можуть знадобитися інші інструменти (наприклад, дорогі нові вимоги щодо уловлювання та секвестрації вуглецю або непрямого регулювання викидів у воду чи повітря), якщо Конгрес не ухвалить рішення, яке дозволить EPA запроваджувати інші, менш нав’язливі та більш ефективні рішення разом із державними екологічними регуляторами. . Пакет законів президента Байдена щодо клімату та чистої енергії, прийнятий Палатою представників, залишається в глухому куті в Сенаті.

У ширшому плані сьогоднішнє рішення Суду створює сумніви в майбутніх справах щодо того, наскільки суди повинні покладатися на рішення агентства щодо обсягу своїх повноважень і того, що є чіткими вказівками Конгресу. З огляду на інші нещодавні рішення Верховного суду, які обмежують адміністративне застосування законів про цінні папери та повноваження уряду регулювати безпеку праці та охорону здоров’я, у майбутньому, швидше за все, буде менше судової поваги, більше судових процесів і менше ясності щодо федеральних норм у будь-якій сфері мають значний економічний вплив, тобто майже всі істотні нормативні акти.

Попередній судовий процес – плани Обами і Трампа зіткнулися

Сьогоднішнє рішення не вперше розглядає Верховний суд США План чистої електроенергії. Суд у рішенні 5 проти 4 від 9 лютого 2016 року в Штат Західна Вірджинія та ін. проти EPA, дозволив незвичайне екстрене призупинення Плану чистої електроенергії 2015 року, призупинивши його реалізацію, поки справа, яка оскаржує правила EPA, перебувала на розгляді в Окружному апеляційному суді округу Колумбія. З цього моменту план так і не був реалізований. Виконавчий наказ, підписаний президентом Трампом у березні 2017 року, зобов’язав EPA переглянути План чистої електроенергії 2015 року та призвів до прийняття нового правила у 2019 році – Правила доступної чистої енергії (ACE). Окружний суд округу Колумбія, який не підлягав зупинці та розглянув Західна Віргінія розгляд справи по суті, надав адміністрації Трампа додатковий час для впровадження свого плану заміни (а не просто скасування Плану чистої електроенергії 2015 року), оскільки, як підтверджено судами, EPA має як законні повноваження, так і обов’язок регулювати викиди парникових газів відповідно до Закону про чисте повітря. Юридичне питання для EPA полягало (і сьогодні все ще є), як регулювати викиди, а не чи робити це.

Спроба адміністрації Трампа замінити План чистої енергії Обами різко більш обмеженим правилом ACE зрештою провалилася. Правило ACE від 2019 року адміністрації Трампа скасувало та замінювало План чистої електроенергії, який був реалізований у 2015 році EPA за президента Обами. У Правилі ACE 2019 року було виключено багато заходів, як-от заохочення штатів розглянути питання про обмеження та торгівлю вуглецевими ринками або переведення виробництва електроенергії з вугілля на природний газ і з викопного палива на вітрову та сонячну енергію та інші відновлювані джерела, які були ключовими частинами План чистої енергії президента Обами 2015 року. Правило ACE 2019 року значно обмежило охоплення регулювання викидів парникових газів EPA окремими стаціонарними джерелами (автономними вугільними електростанціями), а не системними програмами «поза парканом». Правило ACE від 2019 року подовжило терміни, протягом яких штати можуть запропонувати плани щодо досягнення цільових показників викидів. Правило ACE 2019 року також значно звузило кроки для виправлення, які повинні були вжити генератори, деякі з яких, ймовірно, взагалі не зменшили б чисті викиди вуглекислого газу.

Окружний апеляційний суд округу Колумбія відхилив провадження у справі як спірне Західна Віргінія 2015 вересня 17 року, через одинадцять днів після дати набрання чинності новим правилом ACE від EPA, яке замінило План чистої електроенергії 2019 року, прийнятий адміністрацією Обами. Цей ланцюг подій призвів до об’єднання кількох справ, подання про перегляд і сьогоднішнього рішення Верховного Суду.

Тим часом 19 січня 2021 р. в Американська легенева асоціація та ін. проти EPA, Апеляційний суд США округу Колумбія скасував правило про доступну чисту енергію яке EPA під керівництвом адміністрації Трампа було прийнято в червні 2019 року. Ця справа була останнім важливим юридичним рішенням на сьогоднішній день, яке впливає на внутрішнє регулювання викидів парникових газів в енергетичному секторі. Окружний апеляційний суд округу Колумбія у своєму Американська асоціація легенів У рішенні було встановлено, що як скасування EPA Плану чистої електроенергії 2015 року, так і прийняття заміни Правила 2019 року були юридично помилковими, заявивши, що EPA 2019 року «поправка до нормативно-правової бази для уповільнення процесу скорочення викидів є довільною та примхливою». На підставі свого «висновку про загрозу» EPA має регулювати викиди парникових газів відповідно до Закону про чисте повітря.

Рішення в Американська асоціація легенів Справа підтвердила висновок EPA 2015 року про те, що викиди вуглецю з електростанцій спричиняють або значною мірою сприяють забрудненню атмосфери парниковими газами, які, як можна обґрунтовано очікувати, загрожуватимуть здоров’ю та добробуту людей. Відповідно до окружного суду округу Колумбія, EPA застосувало свій досвід, щоб визначити, кажучи законодавчою мовою, «ступінь обмеження викидів, який можна досягти шляхом застосування найкращої системи скорочення викидів», яка «була належним чином продемонстрована». Ця система повинна «враховувати вартість досягнення такого скорочення та будь-який вплив на здоров’я та навколишнє середовище, а також енергетичні вимоги [.]». Після того, як EPA визначає найкращу систему скорочення викидів, EPA визначає обсяг скорочення викидів. що існуючі джерела повинні бути в змозі досягти на основі застосування цієї системи та приймає відповідні керівні принципи викидів.

З новим рішенням Верховного суду в Західна Віргінія У разі сьогодні EPA матиме в своєму розпорядженні набагато менше інструментів для зменшення викидів у енергетичному секторі.

Енергетичний перехід: вугілля, газ, відновлювані джерела енергії

План чистої електроенергії мав на меті скоротити викиди вуглекислого газу від існуючих електростанцій, що працюють на викопному паливі, на 32% до 2030 року порівняно з рівнем 2005 року. Ці цілі все одно були досягнуті, частково тому, що багато штатів добровільно виконали вимоги EPA, ніби правила 2015 року набули чинності. Падіння цін на конкуруючі технології є ще важливішим економічним фактором енергетичного переходу. Економія коштів була посилена, як попутний вітер, державною політикою, яка сприяє декарбонізації енергетичного сектору та яка зробила технології відновлюваної енергії дешевшими, масштабованими та надійнішими. Низькі ціни на природний газ, різко нижчі витрати на будівництво вітрових і сонячних електростанцій, а також державні та федеральні норми та стимули для нових інвестицій у відновлювану енергетику (головним чином стандарти портфеля відновлюваної енергетики, податкові пільги, модернізація системи передачі, мережевий облік і зберігання) разом прискорили зростання «енергетичний перехід» від вугілля до чистішої електромережі.

Зокрема, вугілля стало неекономічним для виробництва великої кількості електроенергії в умовах стабільно низьких цін на природний газ з 2008 року до минулого року. Виробництво вугілля в Сполучених Штатах досягло свого піку в 2007 році. Комунальні підприємства вивели з експлуатації понад 546 електростанцій (що містять понад 100 ГВт потужностей, що працюють на вугіллі), переважно старі електростанції, побудовані в 1970-х і 1980-х роках, за минуле десятиліття. За даними Управління енергетичної інформації США, щонайменше 1 з 4 решти вугільних електростанцій (із загального парку, що залишився з близько 200 ГВт генеруючих потужностей і близько 23% загального виробництва електроенергії) планується вивести з експлуатації до 2035 року. , навіть за відсутності нових федеральних обмежень на викиди парникових газів (ПГ).

Ці старі вугільні станції замінюють новими газовими або відновлюваними електростанціями. Виведення з експлуатації вугільних електростанцій супроводжувалося будівництвом або модернізацією нових, більш ефективних електростанцій на природному газі. Сьогодні газові електростанції з комбінованим циклом потужністю 278 ГВт є поширеною технологією для виробництва електроенергії в Сполучених Штатах, і планується ще більше, зокрема в Техасі, Пенсільванії та Огайо.

Газ – це лише частина історії. У зв’язку зі зростанням цін на природний газ (Henry Hub) з найнижчого рівня в 1.63 дол. США/МБте у червні 2020 р. до 3.26 дол. США рік тому до понад 6 дол. -годин, вироблених природним газом, з 39% у 2020 році до 37% у 2021 році.

Відновлювана енергетика стала великим бізнесом і рушієм зростання робочих місць, незважаючи на жорсткі умови на ринку праці. У сонячній промисловості США у 17,212 році було створено 2021 5.4 робочих місць, що на 3% більше, ніж у попередньому році. Більше 40 мільйонів робочих місць, XNUMX% від загальної кількості робочих місць в енергетиці, сприяють скороченню викидів вуглекислого газу в США до нуля в кількох секторах – вітрі, сонячній енергії, електротранспорті (EV), накопиченні, передачі та розподілі енергії та енергоефективності – згідно з даними Цього тижня було опубліковано звіт Міністерства енергетики США (DOE) про енергетику та зайнятість (USEER)..

Частка загального виробництва електроенергії в країні за рахунок відновлюваної енергії, не пов’язаної з гідроелектростанціями, наприклад вітрової та сонячної енергії, зросла з менш ніж 5% у 2012 році до понад 15% цього року та продовжує стрімко зростати. Приблизно 70 ГВт існуючих потужностей для виробництва сонячної енергії, які зараз працюють у Сполучених Штатах, очікується, що в найближчі пару років подвоїться.

Переважна більшість нових доповнень до генеруючих потужностей за останні два роки були вітровими та сонячними електростанціями, і ця тенденція, як очікується, збережеться. Багато нових проектів у сфері сонячної енергетики включають зберігання акумуляторів для підвищення доступності цього періодичного ресурсу. Офшорні вітряні установки, які вже створені в Європі та Азії, нарешті набирають масштабів у Сполучених Штатах завдяки дуже великим проектам, що розробляються біля північно-східного узбережжя Атлантичного океану, а також плануються нові аукціони оренди в Північній Кароліні та Каліфорнії.

Виклики для сонячної енергетики: торгова політика та ланцюги поставок

Швидкі темпи нових сонячних установок стикаються з інфляцією, жорсткими ринками праці, викликами в ланцюжках поставок і заходами щодо примусу до торгівлі. Через відносну нестачу вітчизняних виробничих потужностей більшість сонячного енергетичного обладнання імпортується. Лідером недорогих товарів у світі є Китай. З 2012 року імпортоване китайське сонячне обладнання обкладається різними тарифами У 30 році було введено 2018% мито на імпортні фотоелектричні елементи та модулі з кристалічного кремнію (CSPV)..

Ці тарифи вже враховані в нових проектах. Однак з 1 квітня 2022 року багато нових проектів у сфері сонячної енергетики було призупинено через невизначеність щодо додаткових витрат на імпортне обладнання через так звану політику Міністерства торгівлі США. ауксин обхід торгових розслідувань щодо імпортованого сонячного обладнання від виробників у Камбоджі, Малайзії, Таїланді та В’єтнамі, багато з яких використовують китайські компоненти. 6 червня президент Джозеф Р. Байден-молодший оголосив про призупинення на 24 місяці антидемпінгових та компенсаційних мит на сонячні панелі, елементи та модулі, що підлягають ауксин запит, що вплинуло на імпорт із чотирьох країн Південно-Східної Азії, на які припадає 80% імпорту сонячних батарей США. Сонячна енергетика США зітхнула з полегшенням.

Сьогодні є новини про ще одну дію уряду, яка загрожує ланцюжкам постачання імпортованого сонячного обладнання. На частку Китаю припадає близько 80% світового виробництва полікремнію сонячного виробництва, важливого компонента сонячних фотоелектричних (PV) панелей. Повідомляється, що митниця та прикордонна служба США цього тижня почала затримувати фотоелектричні модулі, які не можуть показати документацію про ланцюг поставок кварциту, який використовується для виробництва полікремнію згідно з новим Уйгурський закон про попередження примусової праці, який майже одноголосно прийняв Конгрес у січні набрав чинності 21 червня 2022 року.

Вплив на інвестиції в енергетику

Постанова Верховного Суду в Західна Вірджинія проти EPA може мати відчутний вплив на приватні інвестиції в енергетику та екологічно чисті технології. Два фактори є ключовими для прогнозування потенційного впливу на ринок рішення Суду. По-перше, якщо EPA тепер має бути більш креативним у регулюванні викидів парникових газів у вузькій доріжці для плавання, запропонованій Судом, тоді оцінка існуючих потужностей з виробництва теплової енергії та пов’язаних активів з виробництва викопного палива може бути більш складною. На поточному ринку інвестиції в додаткові потужності для виробництва електроенергії все ще переважно віддають перевагу відновлюваним джерелам енергії та більш ефективним генераторам комбінованого циклу, що працюють на природному газі. По-друге, усілякі інвестиції можуть зменшитися, а ризики судових розглядів можуть зрости для майбутніх проектів, оскільки Верховний суд створив двозначність щодо обсягу законодавчих повноважень регуляторів у цьому та інших рішеннях. Зміни в законодавстві, невизначеність щодо нових нормативних актів чи повноважень агентств і страх перед судовими поворотами: ці політичні ризики можуть стримувати інвестиції в різних секторах.

Масштабні інвестиції у вітроенергетику та сонячну енергетику, які очікуються протягом наступного десятиліття, разом із накопиченням енергії, розподіленою генерацією та модернізованими засобами передачі, щоб задовольнити підвищений попит на електроенергію, збігаються з економічним зростанням, декарбонізацією транспортного сектора, посиленням цифровізації економіки, і потреба в підвищенні стійкості критичної інфраструктури до екстремальних погодних умов. Довгострокова роль ядерної енергетики залишається невизначеною. Тим не менш, знадобляться нові, більш чисті електростанції, щоб компенсувати заплановане виведення з експлуатації старих, менш ефективних, забруднюючих теплових електростанцій. Ймовірно, ці пенсії триватимуть. Нові технології, вимоги ESG для інвесторів, державні екологічні норми та економічні проблеми для вугілля порівняно з газом і відновлюваними джерелами енергії: ці фактори й надалі стимулюватимуть енергетичний перехід.